Il tema della della riforma della giustizia, noto come "separazione delle carriere", al momento in corso di approvazione al Senato, continua a far discutere. Ma riesce ostico ai comuni cittadini. Sul numero 4/2025 di Famiglia Cristiana, in occasione dell'approvazione alla Camera, abbiamo pubblicato un approfondimento, nel quale abbiamo confrontato le opinioni degli organi che rappresentano avvocati penalisti e avvocati, contrapposte, e chiesto a Gustavo Ghdidini, professore emerito alla facoltà di Giurisprudenza della Statale di Milano, avvocato civilista, e quindi non parte in causa perché nel lavoro non ha il pubblico ministero come controparte, e presidente del Movimento consumatori, abituato a porsi dal punto di vista dell'utente della giustizia e a spiegare le cose ai non addetti ai lavori. A distanza di qualche mese sono cambiate alcune cose: il Presidente dell'Anm, oggi, è Cesare Parodi, e dall'8 maggio il papa è Leone XIV, ma la sostanza degli argomenti sul piatto è rimasta la stessa, le contrapposizioni pure. Per questo riteniamo possa essere utile mettere questo approfondimento a disposizione del sito.

Il 16 gennaio 2025, con 174 voti favorevoli e 92 contrari, la Camera dei deputati ha approvato in prima lettura la riforma della giustizia riforma che, secondo le intenzioni del Governo, dovrebbe portare alla separazione delle carriere dei magistrati, dividendo a monte i percorsi tra pubblici ministeri e giudici. È un argomento di cui sentiamo parlare da decenni, nel quale, però, da comuni cittadini è difficile orientarsi.

Per capire meglio, prima di affrontare il tema di come la riforma potrebbe ricadere sugli utenti della giustizia, occorre fare due premesse. Primo: oggi nel nostro ordinamento giudici e pubblici ministeri sono magistrati, selezionati con un medesimo, piuttosto selettivo, concorso dopo il quale i vincitori svolgono 18 mesi di tirocinio, sperimentando, guidati da colleghi già esperti, il lavoro in diversi uffici e funzioni: solo al termine scelgono, in base alla graduatoria, ai posti disponibili e alle proprie inclinazioni, se diventare pm o giudici civili o penali. A tutti i magistrati la Costituzione assegna autonomia e indipendenza da ogni altro potere, tutela a garanzia del cittadino, perché la legge sia uguale per tutti.

Secondo: in Italia sono in servizio 6.665 giudici e 2.186 pm (dato al 31 dicembre 2023). Dal 2022, a seguito della riforma Cartabia, il passaggio da pm a giudice e viceversa, può avvenire una sola volta in carriera, ma dal 2006 (riforma Castelli) in qua è un fatto assai raro. Si tratta di una trentina di casi l’anno in media: nel 2023 sono stati 3,8 ogni mille magistrati (fonte Csm). Un rigido regime di incompatibilità nel Codice di procedura penale (art. 34) impedisce categoricamente già oggi che un magistrato ricopra funzioni diverse nello stesso processo: non può mai succedere che ci si trovi la stessa persona prima pm e poi giudice, anche in gradi diversi di giudizio, sul medesimo caso giudiziario, e neppure che chi ha svolto una funzione in un luogo possa svolgere l’altra nello stesso posto. Chi cambia deve spostarsi almeno di distretto o di regione e talora più lontano. Anche per questo pochi chiedono di cambiare.

La riforma ora mira a rendere questo passaggio impossibile e a separare non solo le funzioni tra magistrati che fanno indagini (pm) e giudici (che emettono sentenze), ma anche i loro concorsi e a dividere in due il Consiglio superiore della magistratura (Csm). Chi sostiene la riforma ritiene che questo possa rendere più equilibrato il processo, facendo venire meno anche la colleganza tra pm e giudici; chi la avversa, invece, ritiene che il suo esito finale porti a sbilanciare l’equilibrio dei poteri nella Costituzione a favore dell’esecutivo.

Ma a un cittadino comune, che abbia a che fare con la giustizia da vittima o da indagato, conviene l’unione o la separazione? Perché ci aiuti a capirlo abbiamo chiamato Gustavo Ghidini, giurista, professore emerito della facoltà di Giurisprudenza alla Statale di Milano, avvocato civilista, ma soprattutto presidente del Movimento consumatori, abituato in questo ruolo a porsi dal punto di vista dell’utente del sistema.

Professor Ghidini, che cosa significa separazione delle carriere?

«Intanto bisogna dire che è una cosa diversa dalla semplice separazione delle funzioni che già c’è tra magistratura giudicante (giudici che emettono sentenze) e magistratura requirente (pubblici ministeri che indagano e poi chiedono al giudice l’archiviazione o il rinvio a giudizio, e poi, in caso, nel processo la condanna o l’assoluzione). Nel nostro impianto storico, che la riforma vuole cambiare, queste due funzioni oggi si muovono e operano distinte, con persone diverse, ma lo fanno nell’ambito di una comune cultura della giurisdizione».

Espressione difficile, ci spiega?

«Giurisdizione viene dal latino iuris dicere, “dire la giustizia”, ossia accertare secondo le regole del Codice penale la verità dei fatti e trarne le conseguenze (di assoluzione o di condanna, ndr). Facendo capo a magistrati, formati allo stesso modo, pur con funzioni distinte, la giurisdizione è da noi ora unitaria: per come stanno le cose l’obiettivo comune dello Stato, anche nella funzione del pm, è accertare la verità, non ottenere la condanna, anche perché vige la presunzione di innocenza».

Chi sostiene la riforma dice che sarebbe più garantita da un pm “parte” come il difensore, e da giudici non colleghi del pm. È così?

«Con la riforma un cittadino sotto indagine potrebbe trovarsi un pm, separato, non più “parte imparziale” ma, per missione, educazione, addestrato soltanto per “azzannare”, la cui carriera, decisa da un Consiglio superiore separato solo per la magistratura requirente, finirebbe a dipendere dalla sua capacità di accusare. Dove c’è questo sistema, in America per esempio, il pm non è tenuto come ora da noi a cercare con pari zelo anche le prove a favore dell’indagato (mentre in Italia per un pm nasconderle è reato, ndr), anzi fa carriera in base alle condanne che porta a casa. A me pare un sistema poco civile e pure poco cristiano».

Cosa cambierebbe per il cittadino comune?

«Le carceri americane sono piene di neri e di poveri. Dove il pm è avvocato dell’accusa, la tutela dell’indagato è affidata solo all’avvocato difensore, cosa che può piacere alla categoria, ma a quel punto per il cittadino fa tanta più differenza poter ingaggiare o meno il Perry Mason della situazione, bravo ma costoso: chi potrà assolderà i migliori avvocati, chi dovrà affidarsi a un giovane difensore d’ufficio, o del Gratuito patrocinio, sarà più debole di ora, perché non avrà più nel pm un pezzo di Stato a tutelare anche i suoi diritti. Andremmo verso una società iperclassista, all’americana: lì la qualità, non solo della giustizia ma anche della sanità e dell’istruzione superiore, è riservata a chi può sostenere costi elevati, mentre chi ha pochi mezzi si deve accontentare di servizi pubblici scadenti. Non sono credente, ma mi fa pensare il fatto che a dar voce ai deboli, anche sul piano internazionale, sia rimasto pressoché solo il Papa».

Negli Usa il pm non è indipendente, mentre il Governo italiano sostiene che l’indipendenza del pm non sarà toccata. Perché ne dubita?

«Ricordo che la separazione delle carriere con due Csm era nel piano di Licio Gelli: un disegno eversivo il cui vero obiettivo era attrarre il pm, una volta separato, nell’orbita del potere politico, cosa utile a difendere amici e attaccare nemici. Meglio non correre il rischio e lasciare l’assetto attuale».

I maligni dicono che già ora il pm cerca poco le prove a favore.

«A maggior ragione: quando accade questo è una distorsione che la separazione rafforzerebbe. Io proporrei, al contrario, che ogni futuro pm passasse i primi due anni di carriera a fare il giudice in un collegio giudicante, imparando a confrontarsi dialetticamente con colleghi esperti».

Un lusso che è difficile concedersi: secondo il rapporto Cepej 2024 l’Italia ha 3,8 pm per 100 mila abitanti contro gli 11,2 della media Ue e 1.192 nuovi casi per ognuno contro i 204 della media.

«Appunto: l’efficienza della giustizia e la fiducia in essa passano per adeguate risorse. Abbiamo un numero di magistrati (e di ausiliari, ndr) nettamente insufficiente rispetto alla domanda di giustizia, per questo i processi civili e penali vanno lunghi».

Ma nessuno dice, neppure chi la sostiene, che la separazione delle carriere li accorcerà. Su questo almeno paiono tutti d’accordo...
PROGETTO NORDIO, IL DDL IN ESTREMA SINTESI

La riforma è contenuta in un disegno di legge del Governo. Tre i punti essenziali. 

1. La separazione delle carriere di pm e giudici da selezionarsi con due diversi concorsi, senza più possibilità di passare da una funzione all’altra nel corso dell’attività lavorativa.

2.La divisione e duplicazione del Consiglio superiore della magistratura (Csm), l’organo di autogoverno previsto dalla Costituzione. Ora è unico e composto per 2/3 di magistrati (“togati”) eletti dalla magistratura e per 1/3 di giuristi eletti dal Parlamento in seduta comune (“laici”). Con la riforma si sdoppierà, mantenendo le proporzioni: un Csm per i pubblici ministeri e uno per i giudici. Cambia radicalmente il modo di entrare a farne parte: i togati saranno scelti con un sorteggio puro tra tutti i magistrati; i “laici”, con un sorteggio “temperato”, su un elenco di nomi eletti dal Parlamento. Insomma, sui togati decide il caso; sui laici la politica si riserva un margine di scelta. Entrambi presieduti dal presidente della Repubblica, i due Csm conservano i compiti attuali (nomine, trasferimenti, valutazioni di professionalità di magistrati e pareri consultivi al Governo), ma perdono la competenza disciplinare.

3. La riforma affida, invece, i processi disciplinari per i magistrati a una, tutta nuova, Alta corte, composta da 15 giudici: tre nominati dal presidente della Repubblica (che ne fa parte con il primo presidente e il procuratore generale della Cassazione); tre sorteggiati da un elenco predisposto dal Parlamento; sei tra magistrati giudici e pm estratti a sorte. Essendo legge costituzionale, il testo va approvato in doppia lettura da entrambe le Camere a maggioranza di due terzi, se la vota solo il 50%+1 dei parlamentari, saranno i cittadini a promuoverla o bocciarla con un referendum senza quorum.

Il Csm ha dato alla riforma parere contrario.
FRANCESCO PETRELLI, PRESIDENTE DELL'UNIONE CAMERE PENALI: FAVOREVOLE

Presidente Petrelli, perché gli avvocati penalisti aderenti all’Unione camere penali sostengono la separazione?

«Perché è una riforma fondamentale per attuare pienamente il processo accusatorio adottato con il Codice di procedura penale del 1988: in quel modello, pm e difensore dell’imputato sono “parti” che si confrontano ad armi pari davanti a un giudice “terzo”, l’uno con il compito di accusare, l’altro di tutelare gli interessi dell’imputato. Il giudice per essere davvero terzo non può condividere la carriera con una delle due parti».

Serve la riforma, anche se pochissimi magistrati ormai cambiano funzione? «La separazione delle funzioni infatti in sostanza c’è già, ma la terzietà del giudice scritta nella Costituzione (art. 111) pretende pm e giudice differenziati sotto il profilo ordinamentale, che cioè non appartengano alla stessa organizzazione all’interno della quale si svolgono ora sia la funzione disciplinare sia quella dell’avanzamento di carriera. Se il cittadino vede che l’arbitro frequenta gli spogliatoi e siede sulla panchina di una delle due squadre non può percepirlo come imparziale».

Un pm solo accusatore non garantisce meno il cittadino?

«Un antico inganno. La vera garanzia per il cittadino accusato di un reato è la certezza di un giudice “terzo”, perché distinto come figura istituzionale dal pm: immaginare che il pm sia “parte”, sostenendo l’accusa e, al tempo stesso, garanzia dei diritti dell’imputato è una forzatura del moderno modello accusatorio, in cui il giudice è il portatore della cultura della legalità e dei limiti dell’accusa. Assurdo voler attribuire al pm la figura ibrida di un “paragiudice”: si ottiene un giudice che non è un vero giudice».

C’è il rischio che il pm separato finisca soggetto al potere politico?

«Un argomento del tutto strumentale: la riforma assicura la più ampia ed estesa garanzia di autonomia e di indipendenza ai pm, in quanto garantiti da un autonomo Csm. Per sottoporre il pm all’esecutivo, e dunque alla politica, servirebbe una ulteriore e diversa riforma costituzionale che non vogliamo e che non vedo come si possa realizzare».
GIUSEPPE SANTALUCIA, FINO ALL'8 FEBBRAIO 2025 PRESIDENTE DELL'ASSOCIAZIONE MAGISTRATI: CONTRARIA

Dottor Santalucia, l’Associazione nazionale magistrati è contraria alla separazione delle carriere, perché?

«Perché ha piena consapevolezza che in gioco vi è l’indipendenza della magistratura dal potere politico, che questa riforma costituzionale segnerà un passo decisivo verso l’influenza politica sul pubblico ministero».

Chi sostiene la riforma nega di volere questo, perché non vi fidate?

«Perché una volta che il pubblico ministero viene tirato fuori dall’unicità delle magistrature, necessariamente deve trovare una collocazione, e in tutti i Paesi in cui il pm è separato è controllato dall’esecutivo: nessun ordinamento al mondo conosce un disegno con un pm indipendente e, insieme, diviso dal resto della magistratura».

L’indipendenza del pm tutela i cittadini o i magistrati?

«È la prima ineludibile garanzia di una giustizia giusta per i cittadini. I magistrati sul piano corporativo non hanno contraccolpi dalla riforma, mentre per l’utenza l’azione penale (che è il potere del pm) non influenzata dalle maggioranze di Governo dà la migliore garanzia di una giustizia uguale per tutti».

Un Csm apposito non garantisce autonomia e indipendenza del pm?

«Due Consigli diversi, per giudici e pm, mineranno l’equilibrio costituzionale tra potere esecutivo e giudiziario, perché il Ministero uscirà rafforzato, avendo di fronte due Consigli superiori, ciascuno dei quali si occuperà degli aspetti burocratici della sua parte, mentre la magistratura uscirà indebolita non potendo più esprimere, nel ruolo consultivo del Csm, una voce unitaria in tema di organizzazione giudiziaria. Dividi e comanda, si dice».

Imputato e difensore non sono in minoranza se pm e giudice sono colleghi?

«Si tratta di un rilievo meramente suggestivo, utilizzato dai sostenitori della riforma che volutamente ignorano un dato essenziale: in tutti questi lunghi anni, da quando esiste questo Codice, mai la Corte costituzionale ha messo in dubbio il fatto che l’attuale sistema assicuri pienamente la terzietà del giudice».
IL COMMENTO

di Adriano Sansa

Sanità, lavoro, scuola, sicurezza, ambiente: anche giustizia? Sì, tra i grandi problemi italiani c’è una giustizia lenta e inefficiente: la questione è così grave da dover avere immediata precedenza sulle altre? Ne dubito, tuttavia credo che sia molto importante affrontarla. Va messo ordine nella disciplina del processo penale, con una franca presa d’atto dei limiti della riforma del 1989. La procedura vigente prevede troppi riti, è confusa per l’accavallarsi di riforme insulse e incoerenti, talvolta rispondenti a esigenze di un partito o di una persona. Va riformulata con serietà la prescrizione. Ma tutti i settori abbisognano di personale, a volte drammaticamente carente; e occorre una efficace, solida, affidabile informatizzazione. L’infelicissimo esordio del processo penale telematico, che ha sconvolto gli uffici, con effetti purtroppo gravi, dovrebbe bastare a segnalare dove stanno i veri problemi, e quali urgenti azioni spettino al ministero della Giustizia.

A queste esigenze il Governo risponde con l’accelerazione della separazione delle carriere, che non vi ha nulla a che fare. Non solo, la magistratura deve essere indipendente da ogni altro potere per affrontare, come ha fatto, mafia, terrorismo, corruzione; di recente, i trasferimenti in Albania dei migranti e le accuse a Salvini. Anche qui, la separazione delle carriere non è necessaria, anzi. Dunque sembra una riforma gratuita, senza legami con la realtà: invece è molto peggio. Non serve all’efficienza e all’indipendenza: cerca la dipendenza dei pubblici ministeri dal Governo. Usciti dall’ordine giudiziario, dotati di un diverso Consiglio superiore, i titolari dell’azione penale e della direzione della polizia giudiziaria non potranno restare sospesi nel vuoto. Ed ecco: la riforma che non risponde ai bisogni della giustizia servirà ad assoggettare i pubblici ministeri al Governo: il quale nega, ma non sa e non può indicare un diverso scopo, dal momento che già nel sistema vigente inquirenti e giudicanti sono ben separati nella funzione pur appartenendo a un unico ordine autonomo e indipendente. I tanto citati “italiani” stanno per essere imbrogliati e privati di una delle loro più importanti garanzie di libertà e dignità.