Nel corso del biennio 2009-2010, il gruppo di lavoro
“Famiglia e Minori” del Cnel (Consiglio nazionale
dell’economia e del lavoro), coordinato
da Edoardo Patriarca, ha operato intensamente per fornire
proposte e indicazioni finalizzate all’individuazione
di una strategia complessiva di Governo e Parlamento
nei riguardi dei servizi per la prima infanzia in Italia,
snodo cruciale per la conciliazione tra tempi della famiglia
e tempi di lavoro. Esito del lavoro è stato un documento
di osservazioni e proposte, intitolato “Nidi e servizi
educativi integrativi per l’infanzia: orientamenti per
lo sviluppo nella qualità delle politiche a partire dall’analisi
dei costi”, approvato in via definitiva dall’assemblea
del Cnel lo scorso maggio.
Nell’impossibilità di pubblicare l’intero documento,
riproduciamo qui integralmente la seconda parte, dedicata
alle proposte per migliorare l’investimento sui servizi
all’infanzia nel nostro Paese, nella convinzione che tale
investimento – come è ben affermato nell’introduzione
– «non è questione che riguarda le politiche familiari,
e neppure è solo questione – rilevantissima – della tutela
dei diritti dei piccoli cittadini: è questione che riguarda
la possibilità del nostro Paese di tornare a crescere
e di pensarsi al futuro».
Negli ultimi quindici anni, la struttura produttiva del
Paese e il sistema di protezione sociale hanno subito ampie
trasformazioni.
Da anni assistiamo a una diminuzione dei tassi di natalità
causata da una serie complessa di fattori che vanno
dal costo elevato e dalla scarsa disponibilità e flessibilità
dei servizi educativi per l’infanzia, alla difficile conciliabilità
tra tempi di cura e di lavoro.
L’Italia dedica alle politiche di sostegno in favore della
famiglia – pensata ancora nella funzione di supplenza
piuttosto che di investimento e di risorsa imprescindibile
– solo il 4,4% della spesa sociale, contro una media
Ue del 7,8%. Permane, inoltre, la confusione, in termini
culturali, tra politiche specifiche per la famiglia e politiche
di contrasto alla povertà,
che rimangono, peraltro,
entrambe carenti.
In ragione di quanto evidenziato
nella parte relativa
alle Osservazioni, il
Cnel intende formulare alcune
proposte destinate al
Governo, al Parlamento,
alle Regioni, al sistema delle
Autonomie locali.
La costruzione di un sistema
integrato dei servizi
per l’infanzia costituisce
un arricchimento per il nostro
Paese, rappresentando,
peraltro, una grande
risorsa per le nuove esigenze
poste dalla società, come
è avvenuto per l’accoglienza
dei bambini “stranieri”.
Va altresì apprezzato
come in questi anni si
siano costituite reti e consorzi
di servizi del privato
sociale che rappresentano
un valore aggiunto anche
dal punto di vista del rapporto
qualità/costi.
Tuttavia, per attuare il
principio di sussidiarietà e
per corrispondere di più e
meglio ai bisogni delle famiglie,
garantendo l’accesso
ai servizi su tutto il territorio
nazionale, il Cnel ritiene
ormai non più rinviabile
la definizione, a livello
nazionale, dei “Livelli
Essenziali Sociali”, che necessitano
di adeguanti finanziamenti.
L’attuale quadro di realtà
dei servizi educativi per
la prima infanzia – fatto di
insufficiente e diseguale
diffusione sul territorio –
richiede dunque un proseguimento
nel medio-lungo
termine di quelle azioni
di impulso allo sviluppo
e al riequilibrio territoriale
che, solo in anni recentissimi,
sono state intraprese
dai Governi nazionali
dopo decenni di assenza
di attenzioni. Le esperienze
realizzate chiariscono
in modo concorde gli elementi
di identità dei servizi,
il loro orientamento
educativo e sociale rivolto
al riconoscimento di un diritto
alla formazione dei
bambini e, unitamente, al
riconoscimento del loro
valore sociale in funzione
di supporto alle famiglie
per il pieno esercizio delle
loro stesse potenzialità e
responsabilità educative.
Gli elementi di qualità
che devono costituire elemento
di garanzia per
bambini e famiglie costituiscono
uno standard fondamentale
per tutti i servizi
pubblici e privati, e le
norme, come le funzioni
pubbliche di governo e
controllo, devono costituire
presidio per il loro rispetto
all’interno del sistema
integrato dei servizi.
In secondo luogo, i costi
dei servizi devono essere
tenuti sotto controllo
secondo una duplice prospettiva:
- per garantire quelli
necessari alla garanzia dello
standard;
- per consentire un accesso
generalizzato ed
equo ai servizi.
L’indagine pilota svolta
da Cnel con la collaborazione
del Gruppo Nazionale
Nidi-Infanzia evidenzia
elementi di riferimento
importanti sia sui costi di
investimento che su quelli
di gestione. Per quanto riguarda
i costi di investimento,
necessari per costruire
o ristrutturare un
immobile da impiegare
per ospitare un servizio
educativo per la prima infanzia,
i valori soglia rilevanti
sono i seguenti:
- per le costruzioni
1.000 euro per metro quadrato;
- per le ristrutturazioni
500 euro per metro quadrato;
- per l’arredo1.500 euro
per bambino.
Per quanto riguarda i costi
di gestione, i fattori
principali nel determinare
il costo di un servizio sono:
- rapporto numerico
operatore/bambini;
- costo del lavoro.
Stabilità organizzativa e
esercizio delle funzioni di
governo del sistema sono
elementi fondamentali
per conciliare qualità e costi;
questo vuol dire che:
-
per poter rispondere
adeguatamente alla complessa
domanda delle famiglie,
è necessario definire
attraverso la governance:
la numerosità e la tipologia
dei servizi socio-educativi di un territorio; i sistemi
di compartecipazione
al costo calibrati sull’utilizzo
dell’Isee; le tariffe agevolate,
le soglie di esenzione
e massima di compartecipazione;
gli indicatori e i
relativi pesi per la selezione
del target;
- occorre sottolineare
che il personale impiegato
in un servizio educativo è
insieme il suo maggior costo,
ma anche il principale
elemento su cui si fonda la
sua qualità; cercare risparmi
sui costi del personale
induce instabilità organizzativa
e tendenza al turn
over, che sono due elementi
che insidiano la qualità;
- la gestione razionale
delle risorse è fondamentale
– anche ovviamente e
innanzitutto del personale
– e per questo è importantissimo
investire su figure
di sistema incaricate della
direzione organizzativogestionale
dei servizi e del
loro coordinamento pedagogico;
- queste funzioni di direzione
e coordinamento assumono
particolare pregnanza
e complessità nel
caso degli enti locali, perché
è a essi attribuita la
funzione di regolare e controllare
la complessiva rete
dei servizi pubblici e privati
attivi sul territorio.
Occorre infine tenere
presente che:
- il governo e il controllo
pubblico sono necessari
per garantire ai cittadini
la qualità in ogni servizio –
pubblico o privato – operante
sul territorio;
- il sistema ha necessità
di integrare iniziativa pubblica
e privata per espandersi
attraverso la forza
del pluralismo dei protagonismi;
- solo il sostegno pubblico
alla copertura dei costi
può consentire all’iniziativa
privata di integrarsi pienamente
nella rete delle
opportunità accessibili ai
bambini e alle famiglie in
modo generalizzato ed
equo.
La prospettiva della riforma
federalista sarà dunque,
secondo il Cnel, il terreno
in cui lavorare per:
- definire a livello nazionale
princìpi, orientamenti
e finanziamenti per lo
sviluppo e il mantenimento
di livelli essenziali di presenza
dei servizi su tutto il
territorio nazionale, anche
per gradi progressivi e
tenendo conto delle forti
differenziazioni che caratterizzano
la fase presente;
- coordinare maggiormente
le iniziative legate
allo sviluppo autonomo
delle normazioni da parte
delle Regioni e delle province
autonome;
- rafforzare le funzioni
di riferimento dei Comuni
quali titolari delle competenze
alla promozione e al
controllo del sistema integrato
dei servizi pubblici e
privati attivi sul territorio.