Nell’ambito del convegno tenuto dalla Fondazione don Sturzo dal titolo “Una felice invenzione costituzionale: il Csm e il contributo dei cattolici”, pubblichiamo la relazione di Agostino Giovagnoli, professore emerito di Storia Contemporanea all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano.

Secondo un noto opinionista di un importante giornale italiano sarebbe del tutto infondato sostenere che la riforma Nordio/Meloni della giustizia sia “contro” la Costituzione.

Ma, è anzitutto evidente che la riforma cambia articoli importanti della Carta: 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110 (ed è auspicabile che siano esplicitamente menzionarti nel quesito referendario).

L’argomento portato per escludere che la legge Nordio-Meloni sia contraria alla Costituzione, inoltre, riguarda solo la separazione delle carriere. Ma una delle questioni più importanti di questa riforma è un’altra: la radicale trasformazione del Consiglio superiore della magistratura. Provo a spiegarlo, sotto il profilo storico.

Come quelle di tutta l’Italia repubblicana, anche le vicende del Csm e dei rapporti tra giustizia e politica hanno conosciuto stagioni diverse. Due principalmente. Durante la prima, contrastare l’eredità del fascismo e applicare la Costituzione hanno rappresentato obiettivi cruciali; nella seconda, invece, l’antifascismo e la Costituzione sono diventati riferimenti sempre meno rilevanti. La storia del Csm riflette da vicino questi due periodi e le loro tendenze prevalenti.

Il primo periodo della storia repubblicana: dagli Anni Quaranta agli anni Ottanta

Come tutta la Carta costituzionale, anche gli articoli sul Csm sono stati approvati dall’Assemblea Costituente nel contesto del “patto costituzionale” che ha avuto tra i suoi principali protagonisti i tre grandi partiti di massa: cattolici, socialisti e comunisti. Nell’iniziativa di oggi, parleremo di più dei cattolici, ma il loro contributo è stato importante proprio in quanto contributo di un “parte” che ha collaborato con “altre parti”, ideologicamente e politicamente molto diverse. Naturalmente, non parliamo dei cattolici in genere ma di quelli che hanno scelto per la democrazia e che in quegli anni erano alla guida della Dc: De Gasperi, Dossetti, La Pira, Moro ed altri.

Per quanto riguarda il contenuto degli articoli che riguardano, giustizia, magistratura e Csm – oggi in discussione – diversi di questi sostennero la necessità di una magistratura indipendente, al contrario di quanto accaduto durante il regime fascista. Per rendere i giudici “soggetti solo alla legge” è necessario che non dipendano da nessuna autorità e si “autogovernino” (più esattamente che siano sottoposti ad un governo autonomo). Indipendenza e autonomia, infatti, restano parole astratte e inefficaci se non sono previsti organi che in concreto ne assicurino la realizzazione. Il Csm nasce dunque anzitutto per assicurare l’indipendenza della magistratura a beneficio dei cittadini. Attraverso il suo inserimento nella Carta i costituenti – tra cui soprattutto i cattolici - hanno anzitutto tradotto in pratica il fondamentale principio liberale della separazione dei poteri, come ha ricordato limpidamente il presidente Mattarella.

Ma, com’è noto, i cattolici – e non solo loro - volevano andare oltre l’impostazione liberale, pur conservandone gli elementi validi. La Pira indicò esplicitamente la strada di una stratificazione costituzionale in cui unire principi liberali – quelli del 1789 - da conservare e principi democratici o democratico-sociali, delle costituzioni novecentesche, da introdurre. Andò in questa direzione il sostegno ad una Costituzione fondata su principi come la dignità della persona umana (progetto La Pira in Prima Sottocommissione) e l’uguaglianza sostanziale (l’aggettivo è di Dossetti). Questi due principi hanno un carattere particolare: vennero intesi dai proponenti come principi dinamici, per così dire, e questo loro carattere suscitò perplessità in molti giuristi. Ciononostante, tali principi dinamici, sconosciuti allo Stato liberale e negati dal fascismo, non sono entrati in un preambolo ma proprio nel testo costituzionale, in articoli strettamente legati al carattere antifascista della Costituzione. Che la Costituzione abbia un carattere “antifascista”, infatti, è stato affermato esplicitamente dalla maggioranza dei costituenti, contro chi voleva una Costituzione “afascista”, nella discussione generale sul progetto della Commissione dei Settantacinque del marzo 1947. Un antifascismo non di parte, ma plurale, condensato nei primi articoli della Costituzione, in particolare 1, 2 e 3, come spiegò Moro che avrebbe voluti fusi in un solo articolo.

Un’eguaglianza effettiva

Dignità della persona umana e uguaglianza effettiva davanti alla legge non richiedono solo giudici imparziali perché indipendenti. Devono anche essere sensibili alla “politica costituzionale” che si propone di applicare interamente la novità costituzionale, compresi i suoi aspetti programmatici. Ciò fu perseguito dai costituenti anzitutto affiancando alla separazione dei poteri la collaborazione tra i poteri. Come sintetizzò Meuccio Ruini, occorreva unire alla “necessità assoluta dell’indipendenza della Magistratura dal potere esecutivo” anche l’“influenza della sovranità popolare”. In concreto, laici e socialisti come Calamandrei e Basso – ma anche cattolici come Dossetti e Moro – sostennero l’inserimento nel Csm di un terzo di membri eletti dal Parlamento. Di fatto questi membri sarebbero stati indicati dai partiti - seppure scelti tra figure di grande competenza ed esperienza – nella prospettiva che sarebbero stati proprio i partiti - non solo nel caso del Csm - a promuovere in concreto il coordinamento tra i poteri e assicurare l’unità dello Stato. Questa presenza avrebbe dovuto garantire una collaborazione tra politica e magistratura che non reintroducesse forme di direzione autoritari di quest’ultima ma, al tempo stesso, le evitasse anche un pericoloso isolamento che poteva trasformarla in un corpo chiuso e autoreferenziale. Ciò è funzionale anche ad orientare la magistratura ad accogliere quelli che ho chiamato, forse un po’ impropriamente, “principi dinamici”. Per affermare pienamente la dignità della persona e l’uguaglianza sostanziale, infatti, non bastano giudici imparziali perché indipendenti: occorrono anche giudici sensibili a una “politica costituzionale” che sostenga una progressiva rimozione degli ostacoli – economico-sociali, culturali, etnici ecc. - che impediscono il “pieno svolgimento della personalità” di ciascuno (gli articoli 2 e 3 della nostra Carta).

Un disegno realizzato

Nel complesso, seppure faticosamente, il disegno dei costituenti si è realizzato. Subito dopo l’entrata in vigore della Costituzione, com’è noto, il “patto costituzionale” è stato politicamente congelato dalla Guerra fredda e sono iniziati anche anni di “congelamento costituzionale”, in primis nel senso di mancata attuazione delle disposizioni costituzionali che il costituente aveva demandato alla Prima legislatura repubblicana, compresa l’istituzione del Csm. Il centrismo degasperiano, tuttavia, ha, sì, operato tale congelamento, ma non ha compiuto una rottura definitiva con la stagione della collaborazione tra i partiti di massa e, soprattutto, ha mantenuto ferma una concezione laica e pluralista dello Stato, contro le spinte clericali e autoritarie. Appena i primi segnali di disgelo internazionale dopo la morte di Stalin lo hanno permesso, è cominciato un percorso di disgelo politico e di disgelo costituzionale. E’ stato il percorso che, sul piano politico, ha portato al Centrosinistra e, su quello costituzionale, ad una collaborazione tra democristiani e socialisti per realizzare l’istituzione del Csm nel 1958. In campo cattolico, questo duplice disgelo si deve a La Pira, a Gronchi, a Segni, a Moro, a Fanfani e molti altri.

Il Patto costituzionale

Dagli anni Cinquanta agli anni Settanta, nel rapporto tra Csm e politica non sono mancati problemi e difficoltà. Ma il “patto costituzionale” è sopravvissuto – seppure con difficoltà – alla guerra fredda e la Costituzione ha ispirato - sia pure non immediatamente e non sempre – le grandi linee della vita politico-istituzionale italiana, come ha ricordato il Presidente Mattarella il 31 dicembre scorso. Ciò è avvenuto soprattutto finché al centro della vita politica italiana sono rimasti i partiti che ne erano stati protagonisti. Per quanto riguarda la Dc, questo partito ha a volte frenato e a volte sostenuto il processo di “costituzionalizzazione” della giustizia, secondo i momenti e le persone. Ma nel complesso ha svolto la funzione di partito pivot – per usare la definizione di Leopoldo Elia – di un intero sistema politico che ha mantenuto le sue radici nel “patto costituente” e il suo orientamento nella “politica costituzionale”. In questo contesto, si è sviluppata una positiva evoluzione del ruolo della magistratura. Grazie all’istituzione del Csm e a quella, precedente, della Corte Costituzionale, grazie anche un fecondo dibattito all’interno dell’Anm animato dalle sue correnti, i magistrati hanno progressivamente abbandonato un’impostazione formalistica per perseguire una giustizia in sintonia con la Costituzione. E’ la figura di magistrato tracciata giorni fa da Mattarella: i magistrati quali «agenti della Costituzione, attori della difesa della legalità e della giustizia, presidio dei diritti di ogni persona».

Il secondo periodo della storia repubblicana: dagli Anni Ottanta ad oggi

Molto è cambiato, invece, quando è cominciata la crisi di tali partiti (anni Ottanta) e ancor più dopo la loro scomparsa (primi anni Novanta). Non solo, in Italia, a partire dagli anni Ottanta hanno cominciato ad influire gli effetti di una profonda trasformazione del sistema economico internazionale, di cui furono un riflesso immediato le politiche neoliberiste di Margaret Tatcher e Ronaldi Reagan e i cui risultati ultimi sono oggi drammaticamente evidenti nel potere accumulato da grandi monopoli tecno-finanziari in grado di dominare anche gli Stati nazionali. Anche il fenomeno Trump si colloca in tale contesto. Tali trasformazioni hanno ridotto la sovranità degli Stati e, al loro interno, sia la separazione sia la collaborazione tra i poteri, con un crescente rafforzamento dell’esecutivo a scapito del legislativo e del giudiziario. In Italia, già negli anni Ottanta si cominciò a parlare di un’esigenza di governabilità che doveva prevalere su quella della rappresentatività.

Sullo sfondo di un crescente indebolimento del “sistema dei partiti”, nel corso degli anni Ottanta il prestigio della magistratura è molto cresciuto, alimentato anche da un’azione contro mafia e terrorismo che le è costata numerose vittime. Ricordo solo Vittorio Bachelet, ucciso dalle Br mentre era vicepresidente del Csm. Negli anni Ottanta, inoltre, questo organo ha ampliato le sue funzioni (si pensi alle “circolari” di orientamento interno, alla gestione dei casi disciplinari, all’influenza sulla “politica della giustizia” ecc.). Ma in questo decennio è iniziata anche un’inedita conflittualità con la politica. Se Sandro Pertini aveva aiutato il Csm a superare una fase difficile per lo scandalo della P2, il suo successore alla presidente della Repubblica, un Francesco Cossiga sempre più lontano dal suo partito, si scontrò più volte e apertamente con il Consiglio. Tali scontri rischiarono di uscire dai binari istituzionali e dunque di mettere in crisi il principio della collaborazione tra i poteri. Tuttavia, sia il Csm sia il Capo dello Stato finirono per convergere nel sollecitare il Parlamento a legiferare sulle questioni aperte su cui si erano sviluppati i conflitti. Ma il Parlamento non lo fece, altro segno della crescente difficoltà in cui si trovarono i partiti. Il decennio, comunque, si concluse con un importante risultato: l’adeguamento alla Costituzione ai principi costituzionali del Codice di procedura penale, la riforma Vassalli che ha dato piena attuazione alla terzietà del giudice tra accusa e difesa (riforma che non implica necessariamente la separazione delle carriere, diversamente da quanto sostengono oggi anche voci autorevoli).

Gli anni Novanta e Tangentopoli

Una rottura esplicita è venuta con gli anni Novanta. Il prestigio guadagnato dalla magistratura a cavallo dei due decenni – l’acme è stata raggiunto dopo gli assassini di Falcone e Borsellino – fu alimentato anche da un nuovo attore: i mass media. Proprio questi – in particolare la televisione - sono i stati il principale protagonista della stagione di “Mani pulite”. Furono i mass media a trasformare i pubblici ministeri in protagonisti di un radicale ricambio politico, con la scomparsa di quasi tutti i principali partiti della storia repubblicana fino ai primi anni Novanta. Il bilancio di tale stagione appare oggi problematico. Come scrive Edmondo Bruti Liberati, le affermazioni dei magistrati che dichiararono non di voler perseguire i reati commessi da “singole persone” ma di voler colpire “un sistema che cerchiamo di ripulire” contraddicono «il fondamento del processo penale che è quello di accertare fatti di reato specifici e responsabilità individuali e non di indagare e pensare di risolvere problemi politici e sociali». Problematici furono anche un uso talora disinvolto della custodia cautelare a fini investigativi e gli interventi pubblici di magistrati allora molto famosi per fermare legittime iniziative legislative. La stessa Anm si espresse più tardi in termini autocritici su taluni di questi comportamenti, anche se, come nota ancora Bruti Liberati, la magistratura non riuscì a superare un atteggiamento complessivo di chiusura corporativa. A sua volta la politica non riuscì a superare la sua debolezza, fallendo il tentativo rappresentato dalla Commissione bicamerale guidata da Massimo D’Alema.

Il conflitto tra i poteri

Nei decenni successi, il rapporto tra magistratura e politica in Italia ha assunto caratteri stabilmente conflittuali. Sono vicende note e di cui molti conserviamo un ricordo diretto. Venendo all’oggi, è pienamente manifesta la tendenza dominante descritta dall’avvocato Fabio Pinelli, attuale vicepresidente del Csm e voce non sospetta essendo espressione dell’attuale maggioranza politica: per Montesquieu, ha detto, «ad ogni avanzamento di un potere corrisponde un arretramento dell’altro. Credo sia in corso un riassetto dell’equilibrio dei poteri, non solo in Italia». E’ la tendenza alla verticalizzazione che in tutto il mondo spinge verso il primato del potere esecutivo sul legislativo e sul giudiziario. Oggi la separazione dei poteri si sta indebolendo in molti Paesi occidentali, dall’Ungheria agli Stati Uniti. E’ notizia di girni fa che sei procuratori federali del Minnesota si sono dimessi per protesta perché di fatto costretti – dal Dipartimento di giustizia - a non perseguire i colpevoli e a incolpare innocenti.

In Italia, pur non avendo (ancora?) intaccato esplicitamente i fondamenti della Costituzione, tali processi hanno progressivamente eroso sia i pilastri della cultura costituzionale – e, dunque, il suo carattere antifascista – sia l’orientamento politico generale che ad essa faceva riferimento (la “politica costituzionale”).

Il rapporto tra Costituzione e riforma Meloni-Nordio

Ed è qui che si pone il problema del rapporto tra la Costituzione e la legge Meloni-Nordio. Anche questa riforma è figlia di un conflitto tra magistrati e politici, in corso dagli anni Ottanta ad oggi con esiti alterni. Le forze che l’hanno voluta, infatti, sono estranee all’afflato costituente e sono state favorite, rafforzate o addirittura generate dalla svolta politico-istituzionale dei primi anni Novanta che ha fatto scomparire la maggior parte delle forze politiche legate al patto costituzionale. La riforma Meloni – Nordio non mette assolutamente fine al conflitto, ma al contrario lo rilancia.

Superare lo scontro, infatti, è possibile solo rientrando nei binari costituzionali e in particolare rilanciando sia la separazione tra i poteri sia, altrettanto importante, la loro collaborazione. Invece, per quanto riguarda il metodo, l’imposizione blindata della riforma Meloni – Nordio senza tener conto delle posizioni dei magistrati e impedendo qualsiasi modifica parlamentare persino da parte della maggioranza, l’ha resa un’”arma” del governo contro i magistrati. E per quanto riguarda il merito, questa legge cambia la Costituzione dividendo il Consiglio superiore della magistratura in tre organi diversi e modificandone sostanzialmente la natura. In questo modo, pur riaffermando in astratto il principio dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura tale legge fa venir meno l’organo che in concreto le ha garantite fino ad adesso. E, indebolendo la magistratura, intacca sia la separazione sia la collaborazione dei poteri.

In conclusione, al prossimo referendum non saremo chiamati a scegliere tra giudici e politici. Ma a dire se vogliamo mantenere il legame tra Costituzione e amministrazione della giustizia, i cui esiti sono stati fino ad oggi estremamente fecondi.