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Un momento dell'inaugurazione dell'Anno Giudiziario presso la Corte di Cassazione, Roma
La separazione delle carriere dei magistrati ordinari (Pm che fanno indagini e giudici che emettono sentenze) è una idea controversa che da 30 anni ricorre nel dibattito italiano sulla giustizia penale. In questo momento è parte integrante di una riforma costituzionale più ampia che tocca l'ordinamento giudiziario, l'assetto costituzionale della magistratura ordinaria e, di conseguenza, gli equilibri tra poteri dello Stato. La riforma è stata approvata in Parlamento il 30 ottobre 2025 in quarta lettura senza raggiungere la maggioranza dei 2/3. Per questo il 22 e 23 marzo 2026 i cittadini saranno chiamati a promuoverla o bocciarla con un referendum senza quorum cosiddetto confermativo. Che cosa significa "separazione delle carriere" è stata una delle domande più rivolte a Google dagli italiani nel corso del 2025. Proviamo dunque a capire di che cosa si tratta e se davvero converrebbe a noi comuni cittadini.
CHE COSA VUOL DIRE SEPARAZIONE DELLE CARRIERE
In Italia magistrati requirenti (Pubblici ministeri, quelli che fanno le indagini) e magistrati giudicanti (giudici che decidono sui casi in Tribunale e Corti) appartengono alla stessa carriera, nel senso che sono selezionati da un unico concorso pubblico (tra i più impegnativi della pubblica amministrazione). Dei loro trasferimenti e dei loro procedimenti disciplinari si occupa il Consiglio superiore della magistratura (Csm).
La Costituzione stabilisce che la magistratura è autonoma e indipendente ed è soggetta soltanto alla legge. I magistrati si distinguono tra loro soltanto per funzioni. Chi chiede la separazione delle carriere vorrebbe (sulla carta) imporre all’inizio della carriera una scelta radicale e definitiva tra una funzione e l’altra.
Se l'assetto costituzionale della magistratura ordinaria è stato disegnato com'è dai Padri costituenti, con il Pm sottratto all'egida dell'esecutivo com'era durante il fascismo, l'espressione "separazione delle carriere" ha esordito sulle pagine dei giornali come fatto di cronaca in un momento traumatico della storia d'Italia, nel 1979 quando è stato scoperchiato il piano eversivo di Licio Gelli e della Loggia massonica segreta Propaganda 2, nel cui programma tra gli obiettivi a medio e lungo termine ci si proponeva, tra moltissime altre cose, anche di "separare le carriere requirente e giudicante".
A partire dal primo Governo Berlusconi, 1994, il tema è diventato un argomento politico, come uno dei cavalli di battaglia di Forza Italia che alla approvazione gli ha simbolicamente intitolato la riforma alla memoria.
DA PM A GIUDICE E VICEVERSA, QUANTE VOLTE ACCADE
Nel corso del tempo le funzioni requirenti e giudicanti sono state progressivamente e più rigidamente separate, a partire dalla riforma Castelli del 2006, che ha reso il passaggio dal ruolo di Pm a quello di giudice e viceversa parecchio scomodo e quindi poco ambìto, tanto da renderlo marginale: tra il 2011 e il 2016, il passaggio ha riguardato rispettivamente lo 0,21% dei requirenti e lo 0,83 dei giudicanti, laddove nella seconda metà degli anni Novanta erano nell’ordine rispettivamente del 6/8,5% e del 10/17% (dati ufficio statistico Csm). Nel 2022-23 dopo la riforma Cartabia (2022) che ha ridotto ulteriormente la possibilità del passaggio da quattro a una sola volta in carriera, nei primi dieci anni, le richieste di passaggio di funzione sono state pochissime: 25 nel 2022 e 34 nel 2023 su circa 10mila magistrati (dato Csm, allegato al parere sulla riforma del gennaio 2024).
PERCHÉ SI CAMBIA COSÌ DI RADO
Il passaggio di funzioni è così raro perché, a differenza di quanto possano far pensare semplificazioni grossolane e in cattiva fede, non è mai stato possibile cambiare casacca nello stesso processo e nello stesso Tribunale: si tratta di cambiare distretto e anche Regione e a volte nemmeno basta, perché è precluso anche l'ufficio competente per legge a occuparsi di indagini che coinvolgono magistrati del distretto di provenienza (quindi un Pm di Torino non può fare il giudice - e viceversa - nel distretto di Milano, uno di Roma nel distretto di Perugia e così seguitando). Per cambiare funzione bisogna andare più lontano: vuol dire cambiare città, terremotare vite e infatti lo si chiede sempre più di rado.
A meno che non si cambi proprio mestiere passando dal penale al civile o al lavoro, il che è improbabile e molto raro perché implica la fatica improba di acquisire gli automatismi di un rito processuale diversissimo.
Al momento i numeri fanno pensare che i rari casi di richiesta di cambio di funzioni riguardino casi quasi estremi: o chi ha accettato, non avendo più altri posti disponibili, una prima nomina molto lontana dalla propria residenza e voglia riavvicinarsi o chi si trovi per contingenze che si modificano nel corso della vita in una situazione di incompatibilità "ambientale". (Es. Un figlio diventato avvocato nello stesso foro..., l'aver sposato nel mentre un collega con funzioni incompatibili o un avvocato della stessa città...e magari per non finire in una sede troppo lontana ci si adatta a cambiare funzione per averne una più comoda).
COME FUNZIONA ORA E PERCHÉ UNA PARTE VUOLE SEPARARE
Chi chiede carriere separate sostiene che la modalità attuale renderebbe meno paritarie le parti del processo (Pm e avvocato) davanti al giudice. Ma in Italia il Pm non è un avvocato dell’accusa, non ha il dovere di portare a casa la condanna (come invece l’avvocato ha il dovere di fare il possibile per ottenere la sentenza più favorevole al suo cliente), ha invece l’obbligo di indagare per la verità, cioè cercando anche le prove a favore dell’indagato, se ce ne sono che lo scagionano, tanto che se si convince che l’indagato sia innocente deve chiedere l’archiviazione in Udienza preliminare e, pure, se al termine del dibattimento (la parte pubblica del processo ndr.) si convince che la prova che si è formata davanti al giudice non confermi l’ipotesi della pubblica accusa, anche se il suo compito è stato di sostenerla nel processo, deve chiedere l’assoluzione dell’imputato. Nel caso in cui dovesse nascondere prove a discarico il Pm commetterebbe reato.
Tutto questo a maggiore garanzia dell’imputato di come sarebbe se il Pm fosse un avvocato dell’accusa, parte tout court e non parte imparziale come è ora. Sotto la richiesta delle carriere separate in realtà si nasconde il sospetto che l’appartenere alla stessa carriera determini un giudice meglio disposto verso il Pm collega che verso l’avvocato difensore. Ma le statistiche (fonte inaugurazione dell’anno giudiziario 2021 in Cassazione) smentiscono questo pregiudizio, se è vero che in primo grado le assoluzioni sfiorano il 50%.
UN FILTRO PIÙ FORTE DOPO LA CARTABIA
Il problema in questo caso potrebbe venire dal fatto che una parte di questi dibattimenti che finiscono in assoluzioni potrebbe essere evitata se fosse più robusto il filtro in udienza preliminare: è questo un tema già affrontato nel 2022 dalla riforma Cartabia che ha rafforzato il filtro del Giudice dell'udienza preliminare (Gip): da allora il rinvio a giudizio non si chiede più quando le potenziali prove raccolte dal Pm sono sufficienti a sostenere l'accusa in giudizio, ma quando portano a una ragionevole prognosi di condanna. Ma questo non ha a che fare con la separazione delle carriere.
Chi non condivide l’idea della separazione nota tra l’altro che nessuno di quelli che temono giudici appiattiti sul Pm ha mai chiesto, invece, di separare le carriere di giudici di primo e di secondo grado e gli stessi dalla Cassazione. Eppure anche loro giudicano sull’operato di altri giudici con cui condividono Csm, concorso e cultura.
CARRIERA COMUNE O SEPARATA? COSA GARANTISCE IL CITTADINO
Chi sostiene l’importanza di mantenere come da Costituzione le carriere, il concorso e la formazione unite, lo fa in nome dell’importanza di mantenere una comune cultura della giurisdizione (o del giudizio giusto) tra giudice e Pm. Cerchiamo di capire che cosa significa: se un Pm ha in comune il metodo di ragionamento con il giudice, sa ragionare come lui, ne condivide la formazione, si rischia meno che diventi un super poliziotto, sarà più affidabile nel verificare la saldezza della propria ipotesi di accusa, prima di portarla al vaglio del giudice.
Perché poi è anche da questo che si giudica un Pm: come diceva Falcone, andare a dibattimento contro i mafiosi con prove che non reggono è un regalo che si fa alla mafia, quindi meglio saper fare un passo indietro prima, al momento di verificare la saldezza delle prove raccolte e la tenuta del rispetto delle regole formali.
L'ESEMPIO DEL COMMISSARIO MONTALBANO
Non per caso, proprio per quella cultura comune tra Pm e giudice, come vediamo anche nei telefilm e nei legal thriller costruiti sul modello italiano, il Pm è quello che “rompe le scatole” sulle regole formali e sostanziali al Montalbano di turno, impedendogli fughe in avanti quando il commissario è tentato di andare per le spicce. Anche perché la polizia giudiziaria dipende funzionalmente dal Pm che è tenuto a sorvegliare sul rispetto delle norme. Nella realtà questo aspetto, che unisce il Pm alla cultura del giudice più che a quella del poliziotto, garantisce meglio chi si trova sotto accusa, specie se non è di quelli che possono pagarsi come difensori costosi principi del foro.
Proprio per questo c'è una corrente di pensiero trasversale ad avvocatura, magistratura e ambito accademico porta alcuni a sostenere che per meglio garantire il cittadino sotto accusa sarebbe utile al contrario prevedere che chi si appresta a fare il Pm cominci la carriera esercitando per qualche tempo come giudice in un collegio, per apprendere la cultura del dubbio e rischiare meno di danneggiare la reputazione di un cittadino con accuse che non reggono nel processo. Ma questa idea contrasta con la carenza di magistrati, tanto che per coprire i buchi si sono a volte, in emergenza, accorciati i tirocini, rimedio utile nell'immediato, ma alla lunga poco lungimirante.
UN TEMA TECNICO O POLITICO?
Spesso accade che il dibattito sui temi della giustizia, come affermava Giovanni Maria Flick nell’intervista pubblicata sul numero 21/2021 di Famiglia Cristiana, sulla carta molto tecnici nascondano in realtà divergenze tutte politiche. Il tema della separazione delle carriere, da trent’anni lacerante, è uno di questi: il tema è tecnico, è delicato valutare le conseguenze della riforma, non è qualcosa di cui il comune cittadino possa facilmente afferrare le ricadute al di fuori degli slogan.
Ma sono in molti a ritenere che dietro il tema tecnico, ormai statisticamente marginale, di permettere o non permettere a Pm e giudici di passare da una funzione all’altra e quanto, si nasconda in realtà l’intento politico di cominciare da qui per assoggettare progressivamente l’ufficio del Pm all’esecutivo, col risultato che a quel punto sarebbero i Governi a decidere di volta in volta (a seconda del colore e del consenso) quali cassetti un Pm può aprire e quali no.
Ma in questo caso il rischio è che un cittadino, uguale agli altri davanti alla legge secondo l’articolo 3 della Costituzione, possa diventare un po’ meno uguale come direbbe Orwell e che il divario tra potenti e comuni cittadini si stringa o si allarghi, a seconda che il Governo di turno decida che i cassetti del potere possano essere aperti o debbano restare chiusi.
CHE COSA DICE L'ESPERIENZA PASSATA E PRESENTE
La storia e anche il presente (in Polonia, in Ungheria, in Turchia) insegnano che meno è indipendente la giurisdizione, più è attratta sotto l’egida dei Governo, meno garanzie si danno al cittadino nelle maglie della giustizia. Anche per questo il Consiglio d’Europa non per caso almeno dal 2000 – vedi Rec. (2000) 19 – nei documenti in cui si ragiona di armonizzazione dei sistemi giudiziari europei, suggerisce di favorire cultura comune tra giudici e Pm e di non impedire il passaggio tra le funzioni e indica la indipendenza del Pubblico ministero come il modello cui tendere per l’Ue.
NON SOLO SEPARAZIONE, I PUNTI DELLA RIFORMA
La riforma Nordio consta di TRE PUNTI: la separazione delle carriere, la duplicazione del Csm, l'istituzione di un'alta corte per i procedimenti disciplinari dei magistrati.
1. Giudici e Pm separati
La separazione delle carriere di pm e giudici, si tratta di capire se da selezionarsi con due diversi concorsi, senza più possibilità di passare da una funzione all’altra nel corso dell’attività lavorativa, decidendo che cosa fare da grandi prima di cimentarsi nel concorso e non come è stato fin qui dopo i 18 mesi di tirocinio in cui il neomagistrato sperimenta diverse esperienze giudicanti, requirenti, civili e penali sperimentando sul campo le proprie attitudini, prima di scegliere. Anche se storie personali di magistrati in carne e ossa invece dimostrano che il più delle volte proprio l'esperienza diretta in quella fase porta a meglio comprendere le proprie inclinazioni e, se occorre, a cambiare l'idea astratta iniziale.
2. Doppio Csm
Il Consiglio superiore della magistratura (Csm), l’organo di autogoverno previsto unico dalla Costituzione e fin qui composto per 2/3 di magistrati (“togati”) eletti dalla magistratura e per 1/3 di giuristi eletti dal Parlamento in seduta comune (“laici”), con la riforma si sdoppia, mantenendo le proporzioni: un Csm per i Pm, uno per i giudici, in cui entrano di diritto rispettivamente il procuratore generale e il primo presidente della Cassazione. Entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica, con vicepresidente “laico”, i due Csm conservano i compiti attuali (nomine, trasferimenti, valutazioni di professionalità di magistrati e pareri consultivi al Governo), ma perdono la competenza disciplinare. Cambia radicalmente il modo di entrare a farne parte: i togati saranno scelti con un sorteggio puro tra tutti i magistrati; i “laici”, con un sorteggio “temperato”, su un elenco di nomi eletti dal Parlamento. Insomma, sui togati decide il caso; sui laici la politica si riserva un margine di scelta, che potrebbe essere ampio qualora l’elenco, tutto da definire, su cui estrarre, poi, a sorte fosse ristretto. Insomma, due pesi e due misure che la legge ordinaria di attuazione potrebbe ulteriormente sbilanciare.
3. Alta Corte disciplinare
La riforma affida i processi disciplinari per i magistrati a una, tutta nuova, Alta Corte di disciplina, composta da 15 giudici: tre nominati dal presidente della Repubblica; tre sorteggiati da un elenco predisposto dal Parlamento; nove estratti a sorte tra magistrati (sei giudici e tre pm) con esperienza in Cassazione. L’Alta corte, in controtendenza, vede insieme Pm e Giudici.
Le sentenze che pronuncerà potranno essere impugnate «anche per motivi di merito» solo davanti alla stessa Alta corte, in differente composizione: una formulazione che sembrerebbe escludere il ricorso in Cassazione per motivi di legittimità, che la Costituzione riconosce a tutti i cittadini. È questo uno dei punti che suscitano maggiore dibattito perché secondo alcune interpretazioni potrebbe configurare nei fatti l'istituzione di una "giurisdizione speciale", cosa vietata dalla Costituzione.
Chi sostiene l'utilità della Corte lo fa anche per evitare che la giustizia disciplinare della magistratura sia troppo "domestica", troppo interna, ma questo aspetto, nel caso della magistratura già temperato dal fatto che nel Csm ci sono i "laici" di nomina politica, risponde all'esigenza che le valutazioni disciplinari avvengano da parte di un organo che conosca a fondo dinamiche, regole e prassi delle professioni. Non per caso sono sempre interne le sezioni disciplinari che giudicano le violazioni deontologiche negli ordini professionali: avvocati, giornalisti, commercialisti, medici... ecc. accade per non rischiare che chi giudica abbia una nozione astratta di come funziona il lavoro.
SORTEGGIO, UN TEMA DISCUSSO
Il sorteggio come strumento di reclutamento dei magistrati in Csm e nell'alta Corte è uno dei punti più discussi e controversi. Introdotto con l'obiettivo di spazzare le degenerazioni delle correnti, trascurando, però, il tema della lottizzazione dei laici - che pure esiste ma di cui non si parla mai -, è caldissimo non solo perché vissuto dalla magistratura come delegittimante, ma soprattutto perché distinguendo tra il sorteggio puro dei magistrati e quello temperato porta con sé l'incognita di un potenziale diverso equilibrio dei poteri in Consiglio, che, a seconda di come verrà scritta la legge attuativa, potrebbe rafforzare tanto o poco la parte laica (rappresentativa) e indebolire la parte dei magistrati (affidata alla sorte), finendo per aumentare il peso della politica in consiglio e in Corte, cosa che potrebbe tradurre nomine e azioni disciplinari in uno strumento di pressione sull'autonomia e indipendenza della magistratura.
LA MOLTIPLICAZIONE DEGLI ORGANI CONVIENE?
L'altro tema discusso è la moltiplicazione degli organi: l’unico Csm di ora, triplicherà in due Csm e in un'Alta Corte, portando con sé una questione di costi, di cui finora s'è parlato poco perché solo la legge ordinaria attuativa li quantificherà dopo il referendum, e problemi di coordinamento dei due Csm che potrebbero sorgere, se i due Consigli entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica dovessero dare pareri consultivi contrastanti in materie che esigerebbero un coordinamento tra le due funzioni. Su questi punti anche giuristi favorevoli alla separazione si sono espressi proponendo emendamenti tecnici non accolti (si veda la relazione Giuffrè, favorevole, portata in Consiglio superiore da un relatore eletto in quota Fdl favorevole alla riforma ma con rilievi tecnici). Nel gennaio 2025 chiamato a parere consultivo il Csm ha dato alla riforma parere contrario.
POTERE ESECUTIVO E GIUDIZIARIO: NUOVI EQUILIBRI?
ll Governo Meloni nel sostenere la separazione asserisce di non avere alcuna intenzione di ridurre l'indipendenza del Pm, formalmente questo è vero: il testo della riforma costituzionale mantiene l'indipendenza del Pm come primo passaggio, ma la preoccupazione principale viene dal fatto che l'approvazione della riforma porterebbe di fatto a un ufficio di Pm separato, e come tale forte, autoreferenziale, e troppo vicino alla Polizia e dunque meno garantista, e che una qualche forma di assoggettamento all'esecutivo, in conseguenza dell'effetto della modifica costituzionale, possa avvenire in un secondo momento, a breve scadenza o da parte di un Governo successivo.
Un adagio, citato spesso dai costituzionalisti, vuole che "le Costituzioni siano le regole che i popoli si danno da sobri, perché valgano anche nel caso in cui si cada in preda ai fumi dell'alcol", il suo significato sta a indicare che per precauzione sarebbe il caso usare la massima cautela nel modificare le Carte costituzionali, nei punti che impattano su principi democratici (l'indipendenza della magistratura è uno di questi), perché i Governi passano, mentre le Costituzioni restano e nessun governo, quand'anche possa garantire sulla propria sobrietà - fuor di metafora sulle proprie inappuntabili intenzioni -, potrà prendere impegni contro l'ebbrezza dei governi successivi e per conto di chi verrà dopo.
A questo proposito ha fatto discutere nel corso del dibattito parlamentare il fatto che un emendamento che chiedeva di introdurre nella legge una garanzia su questo aspetto, sia stato respinto in prima lettura come anche tutti gli altri emendamenti nel corso dell'approvazione, compresi quelli suggeriti da esperti del diritto favorevoli alla riforma (vedi polemiche sul testo "blindato").
METODO, CHE COSA VUOL DIRE TESTO “BLINDATO”
Di fatto la riforma è passata per le quattro letture previste per le riforme costituzionali senza accogliere un solo emendamento, ossia senza che il testo originario di scrittura governativa, essendo un Ddl, sia stato modificato di una sola virgola, nonostante siano stati molti tra commissione e dibattito parlamentare i punti emersi come meritevoli di correzione anche nei suggerimenti di giuristi favorevoli alla riforma, invece si è proceduto optando per un testo "blindato", laddove nel prevedere un iter complesso per le riforme costituzionali i costituenti avevano immaginato che di lì passassero leggi, non imposte a colpi di numeri dalla maggioranza ma il più possibile ponderate, discusse, mediate, meditate e condivise. Mentre in questo caso è stata chiara l'intenzione di privilegiare la velocità di approvazione sugli altri criteri.
VIA LIBERA DEFINITIVO, ORA IL REFERENDUM
La riforma che introduce la separazione delle carriere della magistratura e modifica l'ordinamento giudiziario è stata approvata definitivamente dall'aula del Senato il 30 ottobre 2025. Il disegno di legge costituzionale ha avuto 112 voti favorevoli, 59 contrari e 9 astensioni. Il voto è il quarto e ultimo passaggio parlamentare, come previsto dalla Costituzione.
Non essendoci stata la maggioranza dei 2/3 i cittadini saranno chiamati in a inizio primavera a esprimersi in un referendum senza quorum con un sì o con un no alla riforma.
Il referendum, i tempi e le firme L’art. 138 della Costituzione consente di chiedere un referendum popolare – in caso di la legge di revisione costituzionale approvata con la maggioranza assoluta senza raggiungere i 2/3 – a tre distinti soggetti: un quinto dei componenti di ciascuna Camera, cinquecentomila elettori, cinque consigli regionali.
Nel caso della separazione delle carriere e riforma dell’ordinamento giudiziario i primi a chiedere, subito dopo l'approvazione, il referendum sono stati i parlamentari della stessa maggioranza che ha espresso la riforma: questa scelta da un lato può essere letta come il nobile intento di dare la parola ai cittadini, dall'altra anche come un modo di accelerare il più possibile i tempi dell'approvazione definitiva, intento per altro già espresso implicitamente con l'iter parlamentare blindato, ed esplicitamente con la proposta, poi non passata per timore di ricorsi, di indire il referendum già per il primo marzo.
PERCHÉ SI PARLA DI RACCOLTA FIRME
Pur essendo il referendum già indetto, un gruppo di 15 cittadini, coordinato da un avvocato, il 22 dicembre ha aperto al ministero della giustizia un'altra raccolta di 500mila firme entro il 30 gennaio, per un diverso quesito sullo stesso referendum di iniziativa popolare. Il tetto richiesto è stato raggiunto il 15 gennaio quando il referendum era già stato indetto. Un ricorso pende al Tar con una udienza fissata il 27 gennaio.
Chi ha fatto ricorso chiede che siano rispettati i tre mesi, benché siano prassi non legge, la maggioranza che ha indetto il referendum ritiene che la richiesta parlamentare abbia risolto da sola il problema.
Dietro la querelle sulla data, e dietro i due approcci, c'è la convinzione dal lato del "no" che posticipare possa consentire ai cittadini di informarsi più a lungo sul merito della riforma e dalla parte del "sì" che l'andare veloci aiuti a capitalizzare il vantaggio nei sondaggi.
L’obiettivo dichiarato della maggioranza di Governo è di far presto per arrivare a portare a termine le leggi ordinarie attuative della riforma in tempo per la scadenza dell'attuale Consiglio superiore della magistratura, con l'intento di avere il prossimo insediato con le nuove regole se passeranno al referendum.
REFERENDUM QUANDO E COME SI VOTA
Si voterà come si diceva, salvo diversi esiti al Tar, il 22 e 23 febbraio in due giornate, non è previsto quorum, vincerà la parte che riceve il maggior numero di voti validi, indipendentemente dal numero dei votanti
Al netto della prevedibile polarizzazione maggioranza-opposizione, l’Associazione nazionale magistrati (Anm) che riunisce oltre il 96% dei circa 10mila magistrati italiani in servizio ha istituito un comitato per il no presieduto da un avvocato, senza includere figure con ruoli politici o che li abbiano avuti in passato.
Nell’avvocatura l’Unione delle Camere penali, che riunisce circa 10mila penalisti tra i 233mila avvocati italiani, da sempre a favore della separazione, si è impegnata subito in un comitato per il sì, mentre alcune voci note come Franco Coppi, Alberto Mittone e Fulvio Gianaria hanno espresso la loro contrarietà alla riforma.
Se la magistratura, ex e in servizio appare contraria in modo compatto, con qualche eccezione tra le quali ha fatto notizia Antonio Di Pietro, nel resto del mondo del diritto, tra avvocatura e accademia, si colgono voci a favore e voci contrarie alla riforma e così accade nella società civile, compreso il mondo cattolico, divergenze che si sono a volte formalizzate in comitati, e altre volte emergono nel dibattito di cui daremo conto.
